Categoría: Columnas-Opinion-SaraqLex

En 2008 se publicó la Ley N.° 29230, denominada Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, conocida como el mecanismo de obras por impuestos (OxI). Desde entonces, según ProInversión, en el departamento de Arequipa se han invertido tres mil quinientos millones de soles mediante esta modalidad.

Sin duda, se trata de un mecanismo importante de inversión pública. Sin embargo, determinar si ha contribuido a cerrar las brechas existentes no es el propósito de este escrito.

Conviene recordar cómo funciona este mecanismo. Podría pensarse que surgió por la falta de recursos de las municipalidades y los gobiernos regionales para ejecutar obras de infraestructura. Sin embargo, esa no fue la causa: los recursos existían y, en Arequipa, provenían principalmente del canon minero. Este dato permite comprender cómo se completa el circuito del mecanismo.

¿Cuál fue, entonces, la razón? La baja capacidad de ejecución de los gobiernos subnacionales, un problema que, lamentablemente, aún no se ha superado. Cabe precisar que esta limitación persiste incluso después de la implementación del mecanismo de obras por impuestos.

Veamos cómo opera. El mecanismo permite que una empresa privada financie con sus propios recursos la construcción de una obra pública. Para ello, tras un procedimiento de selección, suscribe un convenio de financiamiento con una municipalidad o un gobierno regional. En virtud de ese convenio, la empresa privada contrata a una constructora para ejecutar la obra; la entidad pública no mantiene vínculo contractual con dicha constructora. Además, la empresa privada paga tanto a la constructora como a la empresa supervisora, aunque esta última es contratada por la entidad pública.

¿Cómo recupera su dinero la empresa privada? Una vez concluida la obra, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) emite un certificado por el monto invertido. Con ese documento, la empresa puede pagar su impuesto a la renta o transferirlo.

El proceso no termina allí. El MEF recupera ese monto mediante descuentos al canon de la municipalidad o del gobierno regional que suscribió el convenio de financiamiento. En síntesis, la obra pública la paga finalmente la entidad subnacional que celebró el convenio.

Sin embargo, el tema central es el origen del mecanismo de obras por impuestos. Según Raquel Yamujar Gil, autora de “Diseño de un mecanismo innovador para contribuir al cierre de la brecha de infraestructura pública con participación del sector privado”, se trata de una creación peruana concebida como respuesta a la baja capacidad para ejecutar obras públicas.

Su origen se remonta a una experiencia profesional anterior a 2008. Una empresa privada quería ejecutar una obra pública en un distrito, pero necesitaba recuperar la inversión. La municipalidad, interesada en el proyecto, buscaba una fórmula jurídica que permitiera aprovechar esa oportunidad.

Al analizar distintas alternativas jurídicas, siempre dentro del principio de legalidad que rige las decisiones de la administración pública, encontré en el Código Tributario la regulación de las formas de pago de las deudas tributarias. El pago en efectivo o mediante cheque no resolvía el problema, pero la norma también permitía el pago en especie de tasas y contribuciones.

Como la empresa poseía un importante patrimonio inmobiliario, tenía una obligación tributaria significativa por concepto de arbitrios municipales. Así surgió la idea de establecer una relación jurídica mediante la cual la empresa construiría la obra pública a cambio de cancelar esa deuda.

El germen de las obras por impuestos se encuentra, por tanto, en el Código Tributario peruano. La ley de 2008 dio autonomía a una de las formas ya previstas para pagar deudas tributarias y la convirtió en un mecanismo propio de inversión pública.

Quienes trabajamos en municipalidades vemos con bastante frecuencia un problema que suele generar dolores de cabeza en las áreas de logística, abastecimiento o quien haga sus veces. Esto ocurre cuando ex servidores que fueron destituidos mediante un Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) intentan volver a generar ingresos con el Estado, esta vez ofreciendo servicios a través de contrataciones por montos iguales o menores a 8 UIT.

Al revisar el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles (RNSSC), las entidades suelen dudar sobre qué hacer. Muchas veces se cree que existe un choque normativo entre la sanción de inhabilitación que impone el Decreto Legislativo N° 1295 con las modificaciones del D.L. N° 1367 (Poder Ejecutivo, 2018) y las nuevas disposiciones de la Ley General de Contrataciones Públicas, Ley N° 32069 (Congreso de la República, 2024). Esto deja a los operadores de abastecimiento en la incertidumbre de si procede o no la contratación. La realidad, como analizaremos a continuación, es que no hay tal contradicción, sino más bien dos filtros que funcionan al mismo tiempo de manera armónica.

Para aclarar esta confusión, debemos revisar qué sanciona exactamente cada norma. Primero, la Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057) (Congreso de la República, 2013) y el artículo 2.1 del Decreto Legislativo N° 1295 con sus modificaciones son bastante claros: cuando un servidor es destituido o despedido, queda automáticamente inhabilitado para prestar servicios al Estado por cinco años. La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) ya zanjó este tema a través de su Informe Técnico N° 001396-2022-SERVIR-GPGSC (Autoridad Nacional del Servicio Civil [SERVIR], 2022), precisando que la sanción bloquea cualquier tipo, forma o modalidad de vínculo con el Estado, incluso las ordenes de servicio. Un punto clave a recordar es que esta prohibición nace como un efecto jurídico inmediato desde que la sanción queda firme. La aparición del nombre en el RNSSC es simplemente un mecanismo para darle publicidad al castigo.

Por su parte, la nueva normativa de contrataciones públicas tiene sus propias reglas creadas bajo un criterio de especialidad. En su artículo 30 (párrafo 30.1, numeral 4, Tipo 4.D) prohíbe contratar con el Estado a las personas naturales que aparezcan en el RNSSC, pero de forma específica cuando su falta esté directamente ligada a «su actuación en materia de contratación pública» (Congreso de la República, 2024). Sobre este detalle, el Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (OECE) ha precisado en la Opinión N° D000011-2025-OECE-DTN (Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes [OECE], 2025) que este registro abarca sanciones penales y administrativas muy variadas, por lo que las entidades están en la obligación de verificar no solo esta restricción, sino todos los demás impedimentos transversales.

¿Qué nos dice esto en la práctica? Que ambas normativas conviven perfectamente sin anularse. Si a un servidor lo destituyeron de la municipalidad por una falta que no tiene nada que ver con la materia de contratación pública, de todas formas le aplica el impedimento de los cinco años del D.L. N° 1295 referido a la inhabilitación. En cambio, si lo destituyeron por una irregularidad en materia de contrataciones estatales, se le aplican ambas cosas a la vez: los cinco años del D.L. N° 1295 y el impedimento Tipo 4.D de la Ley N° 32069. Más aún, este último impedimento de la normativa de contrataciones públicas cobra gran importancia porque también logra incluir a aquellos servidores que quizás recibieron otro tipo de sanciones diferentes a una destitución por temas relacionados a la contratación pública, quedando igualmente impedidos para ser proveedores (incluso en contratos menores) si es que figuran en el RNSSC.

En resumen, no existe ningún conflicto entre la Ley N° 32069 y el Decreto Legislativo N° 1295 (con las modificaciones del D.L. N° 1367). Lo que el ordenamiento jurídico ha creado es un sistema de protección compuesto por capas complementarias. La destitución firme, por sí sola, bloquea la posibilidad de establecer cualquier vínculo contractual, y esto se alinea a la perfección con el impedimento aplicable a quienes cometen faltas en materia de contratación pública. Por lo tanto, los servidores municipales tienen un panorama predecible: deben ser sumamente diligentes al revisar el RNSSC para detectar tanto las inhabilitaciones generales por destitución, como las sanciones específicas en materia de contratación pública. Solo así podrán asegurar que las contrataciones estatales se manejen con probidad y bajo un principio de legalidad.

En la actualidad, conocer nuestras leyes y derechos no debería ser una misión imposible. Sin embargo, cada vez que intentamos buscar una norma vigente, pareciera que nos metemos en un laberinto digital donde la información se esconde en mil rincones, y aunque la digitalización en nuestro país ya es un hecho, ¿Por qué es tan difícil acceder a algo que debería ser claro, público y para todos?

Encontrar una norma vigente en el Perú puede sentirse como una búsqueda del tesoro sin mapa. Tenemos portales oficiales y sistemas en línea que, en teoría, deberían acercarnos la información de forma clara. Pero la realidad es otra: muchas veces las normas no se actualizan a tiempo, no se suben al sistema o simplemente están dispersas en tantas plataformas que la búsqueda se vuelve una tarea para expertos.

Esto no solo afecta al ciudadano de a pie, que termina cansado de intentar entender qué ley lo protege o qué obligación le corresponde, sino también a muchos funcionarios públicos, que por falta de capacitación o por el enredo de la información, terminan aplicando normas que ya están derogadas. No es que no queramos informarnos, es que el camino para hacerlo se siente innecesariamente complejo, y siendo sinceros, es una tarea con la cual preferimos no lidiar.

Esto nos grita que necesitamos sistemas más simples, que hablen en lenguaje ciudadano y que nos den la tranquilidad de que la norma que estamos leyendo está vigente hoy, no el año pasado. También necesitamos que el Estado capacite a su propio personal y que motive a la gente a consultar las leyes de manera confiable. Porque el derecho a la información no se trata solo de que la ley se publique, sino de que sea accesible y entendible para todas y todos.

En conclusión, si queremos construir una ciudadanía informada y un Estado eficiente, el acceso a las normas y saber si estas están vigentes, derogadas o si hubo alguna modificación debe dejar de ser un privilegio para expertos. Hacer que las leyes sean fáciles de encontrar y comprender no es un lujo, es una obligación democrática con el pueblo. Un sistema claro, actualizado y amigable no solo evita confusiones, también nos acerca a un país más justo y participativo.