En 2008 se publicó la Ley N.° 29230, denominada Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, conocida como el mecanismo de obras por impuestos (OxI). Desde entonces, según ProInversión, en el departamento de Arequipa se han invertido tres mil quinientos millones de soles mediante esta modalidad.

Sin duda, se trata de un mecanismo importante de inversión pública. Sin embargo, determinar si ha contribuido a cerrar las brechas existentes no es el propósito de este escrito.

Conviene recordar cómo funciona este mecanismo. Podría pensarse que surgió por la falta de recursos de las municipalidades y los gobiernos regionales para ejecutar obras de infraestructura. Sin embargo, esa no fue la causa: los recursos existían y, en Arequipa, provenían principalmente del canon minero. Este dato permite comprender cómo se completa el circuito del mecanismo.

¿Cuál fue, entonces, la razón? La baja capacidad de ejecución de los gobiernos subnacionales, un problema que, lamentablemente, aún no se ha superado. Cabe precisar que esta limitación persiste incluso después de la implementación del mecanismo de obras por impuestos.

Veamos cómo opera. El mecanismo permite que una empresa privada financie con sus propios recursos la construcción de una obra pública. Para ello, tras un procedimiento de selección, suscribe un convenio de financiamiento con una municipalidad o un gobierno regional. En virtud de ese convenio, la empresa privada contrata a una constructora para ejecutar la obra; la entidad pública no mantiene vínculo contractual con dicha constructora. Además, la empresa privada paga tanto a la constructora como a la empresa supervisora, aunque esta última es contratada por la entidad pública.

¿Cómo recupera su dinero la empresa privada? Una vez concluida la obra, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) emite un certificado por el monto invertido. Con ese documento, la empresa puede pagar su impuesto a la renta o transferirlo.

El proceso no termina allí. El MEF recupera ese monto mediante descuentos al canon de la municipalidad o del gobierno regional que suscribió el convenio de financiamiento. En síntesis, la obra pública la paga finalmente la entidad subnacional que celebró el convenio.

Sin embargo, el tema central es el origen del mecanismo de obras por impuestos. Según Raquel Yamujar Gil, autora de “Diseño de un mecanismo innovador para contribuir al cierre de la brecha de infraestructura pública con participación del sector privado”, se trata de una creación peruana concebida como respuesta a la baja capacidad para ejecutar obras públicas.

Su origen se remonta a una experiencia profesional anterior a 2008. Una empresa privada quería ejecutar una obra pública en un distrito, pero necesitaba recuperar la inversión. La municipalidad, interesada en el proyecto, buscaba una fórmula jurídica que permitiera aprovechar esa oportunidad.

Al analizar distintas alternativas jurídicas, siempre dentro del principio de legalidad que rige las decisiones de la administración pública, encontré en el Código Tributario la regulación de las formas de pago de las deudas tributarias. El pago en efectivo o mediante cheque no resolvía el problema, pero la norma también permitía el pago en especie de tasas y contribuciones.

Como la empresa poseía un importante patrimonio inmobiliario, tenía una obligación tributaria significativa por concepto de arbitrios municipales. Así surgió la idea de establecer una relación jurídica mediante la cual la empresa construiría la obra pública a cambio de cancelar esa deuda.

El germen de las obras por impuestos se encuentra, por tanto, en el Código Tributario peruano. La ley de 2008 dio autonomía a una de las formas ya previstas para pagar deudas tributarias y la convirtió en un mecanismo propio de inversión pública.